Tvorba politik

Veřejná politika je průřezová disciplína. Operuje s pojmy, jimž je společné adjektivum veřejný: veřejný zájem, veřejný sektor, veřejné finance, veřejné statky, veřejné právo (Potůček 2005). V oblasti veřejného zájmu se dotýká politologie, v oblasti veřejného sektoru, veřejných financí a veřejných statků ekonomie. Veřejná politika je výrazem veřejného zájmu, podporuje rozvoj společnosti a řeší její reálné problémy; veřejný zájem je východiskem veřejné politiky a na jeho existenci je tato založená. Veřejný zájem přesahuje zájmy individuální, resp. soukromé, i jejich sumu, bývá dokonce se zájmy jednotlivce či skupiny v rozporu, jeho cílem je tzv. veřejné blaho, resp. veřejný prospěch. Veřejná politika hraje významnou roli v oblasti zjišťování, formulace a realizace veřejného zájmu. Předmětem veřejné politiky se však stává výhradně tehdy, je-li jako veřejný zájem uznán, a to skrze vyjádřenou preferenci, zpravidla formou veřejné volby. Lobování je zcela legitimním nástrojem ovlivnění veřejného zájmu směrem k vyjádření preference, užíván by mohl a měl být občanskými iniciativami, zájmovými skupinami i veřejně prospěšnými institucemi. Veřejný zájem dále ovlivňují také tradice, zažité vzorce jednání, kulturní úroveň a kvalita života, ekonomická situace apod. Stát zasahuje především ve formě opatření (legislativních i nelegislativních aktů), ale tyto jsou minimálně zčásti dány také vyjednáváními a politickými dohodami. Státem jsou přitom míněny instituce veřejné správy, tedy státní správy a samosprávy (územní – kraje a obce nebo zájmové – profesní komory apod.). 

Veřejná politika jako vědní obor i praktická činnost je předmětem studia katedry veřejné a sociální politiky Institutu sociologických studií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy. Zabývá se jí společně s CESES – Centrem pro sociální a ekonomické strategie, v čele s jeho zakladatelem Martinem Potůčkem. Ten je rovněž autorem následující definice: „Veřejnou politiku lze tedy vymezit jako disciplínu, která využívá výkladových rámců ekonomie, politologie, práva, sociologie, antropologie a dalších disciplín k analýze procesů formování a uplatňování diferencovaných, na řešení specifických problémů života lidských společenství se vážících, veřejných zájmů. Věnuje se přitom institucionálnímu zprostředkování těchto procesů veřejným, občanským a do jisté míry i soukromým sektorem v poloze, která je využitelná politickou praxí“ (Potůček 2005).

Podstatnou součástí veřejné politiky je zkoumání, rozvoj a implementace metod tvorby veřejněpolitických dokumentů jako předpokladu pro jejich úspěšnou praxi. Předpokladem tu je, že pro specifické oblasti, které veřejné politiky nějakým způsobem pokrývají, je zapotřebí znát nejen charakteristické znaky tvorby a implementace politik, ale také oborová specifika – to umožní efektivní spolupráci klíčových aktérů. Identifikace klíčových aktérů a vytvoření jejich komunikační sítě je faktorem úspěchu jakékoliv strategie, politiky či koncepce. 

Kořeny veřejné politiky se datují do šedesátých let dvacátého století. Vznikla propojením politologie, sociologie, ekonomie a dalších disciplín. V roce 1971 byla ustanovena americká Organizace pro politická studia; dodnes je stejně jako na počátku veřejná politika chápána především jako prakticky orientovaný obor, jehož základním cílem je politické poradenství (Nekola, Veselý 2008). „Jde o disciplínu nabízející své služby v analýze a tvorbě politik“ (Potůček 2016:3). Dva základní směry veřejné politiky se vzájemně doplňují. V prvním (analytickém) jde o pochopení a popsání procesů, jakými veřejná politika vzniká, ve druhém (praktickém) o snahu vytvářet poznatky pro vznik a implementaci veřejné politiky – ve smyslu koncepčních dokumentů, politik, programů apod. 

Ve veřejné politice rozlišujeme arény a agendy. Arény ohraničují prostor, v němž působí jednotliví (potenciální i klíčoví) aktéři. V tomto prostoru vstupují do vzájemných, kooperačních či konsenzuálních, vztahů. Původně se hovořilo pouze o třech základních typech aktérů: legislativě, exekutivě a politických stranách. K důležitým aktérům však patří také veřejnost, byrokracie, zájmové skupiny, odborné skupiny a média. Arénu pak definuje, kteří hráči do ní vstupují konkrétně. Agenda je oproti tomu oblastí, o které aktéři jednají. Může se jednat o (sociální) problém, resp. balík problémů. Veřejné agendy jsou ovlivněny veřejným míněním, politické agendy vyjednáváním politických stran. Nastolení agendy v rámci veřejné politiky je pak jejich průnikem, přičemž do hry vstupuje složitá síť vztahů všech zainteresovaných či dotčených aktérů, kteří mohou svým jednáním vyvolat změnu. Veřejná politika jako interakce aktérů generujících agendy uvnitř i vně arén (model A-A-A) je jedním ze způsobů, jak se nahlížet na utváření a realizace veřejných politik (Potůček 2005:34). „Uskutečnit změnu předpokládá aktivitu podloženou vůlí těch, kteří konají – aktérů“ (Potůček 2005). V tomto pojetí je veřejná politika produktem. Dále budou, v souvislosti s případovými studiemi, zmíněny například agendy informačního vzdělávání, finančního vzdělávání nebo obecné, resp. funkční gramotnosti. V rámci každé z nich působí klíčoví aktéři. Jejich skladba i vliv se přitom proměňují, a to v souladu s formulovaným teoretickým předpokladem vln evoluce gramotností.

Dalším způsobem je tedy nahlížení na veřejnou politiku jako na proces, například skrze fázový model veřejněpolitického procesu (Potůček 2016:89). Fáze veřejněpolitického procesu bývají rozčleněny různě. Jako základní rozdělení postačí rozlišit fáze (1) uznání a vymezení problému, (2) vyjednávání, rozhodování a formulace politiky, (3) implementace politiky a (4) hodnocení politiky. Zjednodušeně řešeno společenský (nebo sociální) problém se stává problémem veřejněpolitickým, pokud s ním něco můžeme a máme v úmyslu udělat prostřednictvím nástrojů veřejné politiky – tedy vstoupíme-li minimálně do fáze uznání problému skrze sítě klíčových aktérů. Od vymezení k uznání problému není vždy jednoduchá cesta. Jednou z podmínek nastolení veřejněpolitické agendy je, aby v právním systému existovala opora a ve veřejné správě odpovídající organizační struktura (Potůček 2016:95). Musejí existovat dostatečně silní aktéři, resp. koalice aktérů, kteří si agendu vezmou za svou a dokáží využít vhodných příležitostí k realizaci řešení. Pokud dojde k intervenci v průběhu zrání problému, není vždy nutné ani žádoucí vytvářet novou veřejnou politiku. K tomu dochází až tehdy, je-li (zralý) problém uznán za veřejný zájem. Veřejným zájmem je pak i jeho řešení. 

Třetím ze způsobů, jak na veřejnou politiku pohlížet, je optika pole institucionalizovaných sítí (teorie polických sítí aktérů; Potůček 2016:45). Nikoliv tedy etapovitě, ale komplexně v síti vztahů jednotlivých aktérů. Tyto sítě vztahů a dále pak nástroje, které mají jednotliví aktéři k dispozici, budou mít rozhodující roli v tom, jaká veřejná politika vznikne a jakým způsobem bude realizována. Mezi nástroje veřejné politiky patří zejména právo, dále veřejná správa, veřejné služby, mocenské nástroje (například donucovací prostředky, ale také financování) a nakonec také prostředky komunikace (způsoby informování a vyjednávání o vizích, doktrínách, strategiích, koncepcích, programech a akčních plánech). Podle teorie koalic aktérů má většina politik dlouhodobé důsledky, podílí se na nich celá řada aktérů a obsahují modely (ve smyslu zjednodušené reprezentace reality) dosažení stanovených cílů – teoretický předpoklad vln evoluce gramotností de facto sleduje právě tyto sítě jako systémy, které postupně přecházejí do systémů vyšší úrovně. Tvorba politik je přitom vždy navíc ovlivňována společenským, ekonomickým i právním prostředím, jehož je součástí, navíc na ni působí dynamické externí události, například změny v socioekonomických podmínkách nebo systémové změny vládnoucích koalic. Změny uvnitř subsystémů jsou výsledkem jednak vyjednávání koalic aktérů a dále externích změn mimo subsystém (Veselý 2005b:33–34). 

Veřejná politika obsahuje záměr i realizaci tohoto záměru (Veselý 2005b:10); je ale vždy spojena s nějakým účelem, sleduje určitý cíl a definuje nástroje k jeho dosažení a je autorizována veřejnými institucemi, kterým náleží rozhodovací pravomoc. Může ale znamenat činnost i nečinnost (ve smyslu zdržení se činnosti). Arnošt Veselý člení veřejněpolitické dokumenty na:

1. legislativní – jsou právně závazné: zákony, nařízení, vyhlášky, akty EU a mezinárodní úmluvy, 

2. strategické – nejsou bezprostředně právně závazné, definují ale určité cíle (krátkodobé, střednědobé či dlouhodobé), jichž má být dosaženo, bývají průběžně upravovány: strategie, koncepce, plány, akční plány, doktríny,

3. výzkumné – nejsou závazné,

4. deklaratorní a advokační – mají oznamující charakter, mohou zahrnovat vizi pro tvorbu strategických a legislativních dokumentů (Veselý 2005b:14–18).

Zatímco pro tvorbu legislativních dokumentů existují přesná pravidla, pro tvorbu strategických dokumentů veřejných institucí žádná pravidla stanovena nejsou, nejsou upraveny procesní ani obsahové náležitosti, role či legitimita. Na vysoké úrovni však musejí splňovat alespoň požadavky Jednacího řádu vlády, který například upravuje postup připomínkového řízení. Strategie jsou obvykle připravovány na vyšší úrovni a mají být zastřešujícími projekty k řešení problému, akční plány jsou konkrétním sledem akcí a nástrojů k dosažení definovaných cílů. Koncepce, resp. politika bývá zpravidla strategií v nějaké úžeji vymezené oblasti, koncepce přitom zpravidla (ale ne nutně) na nižší úrovni než politika, a také může být následována akčním plánem. Naopak doktrína obsahuje vizi, kterou ostatní typy dokumentů naplňují. 

 „Politika je veřejným prohlášením záměru nebo normy, obvykle (ale ne vždy) je formalizovaná a explicitně vyjádřená (…), nastavuje cíle, vizi, směřování i hodnoty a normy a další řídicí principy“ (Horton 1998:1). Autor rozlišuje politiky na mikro a makro úrovni, jejich smyslem je usnadňovat a zlepšovat komunikaci a vztahy mezi jejich příjemci a tvůrci. Nejsou tak efektivní jako právní normy nebo smlouvy, ale jsou veřejně deklarovaným závazkem. Mezi nástroje politik patří normy práva (včetně zákonů, judikátů apod.), procedurální normy (včetně manuálů nebo akčních plánů), profesní normy (například stanovy), kulturní normy (sdílená přesvědčení, principy apod.). 

V ideálním případě by politika měla být stručná a jasná, ale přitom dostatečně flexibilní. Informační politiky jsou podmnožinou většího celku politik jako takových, a patří mezi ně všechny politiky se vztahem k datům, informacím a znalostem, a to na všech úrovních působení (Horton 1998:2–3). U nás se jimi zabývá například Rudolf Vlasák. Obdobně se to týká tzv. informačního práva. Jako příklad můžeme uvést politiky a normy v oblasti práva na informace, ochrany osobních údajů, autorského práva, ale také třeba povinnosti poskytovatelů datových služeb nebo provozovatelů databází. Politiky či normy v oblasti informačního vzdělávání, resp. informační gramotnosti by tak byly ještě dále specifickou a úžeji zaměřenou podmnožinou informačních politik či práva. 

Podle Jenny Lindberg a Ola Pilerota je politická rétorika je normativní ze své podstaty. „Politika [resp. tvorba politik – pozn. aut.] může být popsána jako soubor zásad nebo pravidel, které by měly podporovat, napomáhat a informovat o budoucích akcích v určité oblasti a s určitými zájmy. Politiky se obvykle zaměřují na to, co má být uděláno, než na to, čeho už bylo dosaženo“ (Lindberg, Pilerot 2011:11 a 12). Pochopení mechanismů veřejně politických procesů přináší zejména poznatek, že k dosažení cíle je zapotřebí koncepce, resp. politika, která deklaruje, co je oním cílem, jak se měří, co přinese, kdo se zúčastní, kolik to bude stát a kdy se to stane. Akademické diskuze či pře o významové rozdíly, jakkoliv jsou důležité pro rozvoj oboru, jsou nesrozumitelné těm, kteří nakonec rozhodují o realizaci jednotlivých projektů. Legislativním procesem se pak zabývá právo a právní věda, konkrétně zejména teorie práva.

Metody, metodiky a metodologie vhodné pro oblast informačního vzdělávání z hlediska snahy propojit informační vědu, veřejnou politiku a právo skrze systémovou teorie budou čerpat především z metodologického zázemí veřejné politiky, které disponuje širokým teoretickým zázemím a řadou konkrétních teorií. Pro porozumění případovým studiím v této publikaci představeným se hodí zejména teorie analýzy rámců. Analýza rámců vychází z práce Ervinga Goffmana ze sedmdesátých let minulého století. (Morávek 2007:22). Rámce tu tvoří vymezení agendy, resp. stanovení hranic subsystému podle systémové teorie. Protože mj. jde „popis způsobů, jak dochází ke změně rámců, tj. ke vzestupu rámce (….) do dominantní pozice anebo naopak ke ztrátě dominantní pozice,“ přičemž roli hraje také popis „příběhů, které inscenují určitý veřejně politický problém“ (Rein, Schön in Morávek 2007:23–24). Postup může zahrnovat různě vymezené kroky, nejčastěji to bude: „(1) pojmenovat tematickou oblast, (2) identifikovat v tematické oblasti jednotlivé soutěžící rámce, 3) identifikovat sponzory jednotlivých rámců, jako jsou úředníci nebo zájmové skupiny, včetně jejich institucionálních pozic a zájmů, a 4) označit fóra, ve kterých se soutěžení mezi rámci odehrává“ (Rein, Schön in Morávek 2007:23). Jan Morávek přitom využití analýzy rámců navrhuje i proto, abychom „mohli zodpovědně navrhnout relevantní ukazatele a dospět k co možná nejkomplexnějšímu poznání problému.“  Z hlediska přípravy případových studií, které obsahově patří do oboru informační věda, ale metodologicky zejména do oboru veřejná politika, tu jde o propojení systémové teorie v nejširším smyslu s konkrétní aplikací teorie analýzy rámců, které s případovými studiemi primárně pracují, protože jde o studium výroků a konání aktérů vztahující se ke konkrétní události nebo tematicky ohraničené agendě, kritéria je navíc s ohledem na charakter takových událostí nebo agend vhodné nastavovat v souladu se zakotvenou teorií.

Literatura viz Dombrovská, M. Informační vzdělávání v České republice. Disertační práce. Univerzita Karlova, 2017. Ke stažení: https://dspace.cuni.cz/handle/20.500.11956/86330; vloženo do studijních materiálů.