1          VEŘEJNá  správa

V předchozích kapitolách byly objasňovány státoprávní instituty, které jsou předpokladem pro vstup do problematiky veřejné správa. Jejich znalost umožňuje pokračovat ve vymezování základního pojmu této studijní opory.

Získáme přehled o obecném obsahu pojmů :

-          veřejná správa,

-          funkce veřejné správy,

-          státní správa a  veřejná správa,

-          samospráva a veřejná správa,

-          prameny právní úpravy.

Veřejná správa, veřejná moc, moc výkonná, státní správa, veřejnoprávní korporace, územně samosprávné celky,  zájmová samospráva, kraje, obce.

1.1          POJEM VEŘEJNÁ SPRÁVA

Pojem veřejná správa je termínem společným (nadřazeným) pro pojem státní správa (která je vykonávaná především stáními orgány), samospráva (která je vykonávaná orgány územních samosprávných celků či orgány zájmové/profesní samosprávy) a ostatní veřejná správa (která je vykonávaná zejména institucemi s právní subjektivitou – např. VZP, ČNB, ČT, ČTK)[1].

Vztahy mezi subjekty, regulace jejich chování v každé organizované společnosti ovlivňuji každého člena. Tyto vztahy přímo nebo nepřímo ovlivňují a vymezují jednání i seberealizaci člověka. Jak
je výše uvedeno, je taková společnost v zájmu svého bezkonfliktního vývoje, oprávněná předmětné vztahy, mechanizmy a procesy organizovat a řídit. Hovoříme pak o správě veřejných záležitosti,
tj. o veřejné správě, jejíž systém fungování pak vychází z principu, že svoboda jednoho občana končí tam, kde začíná ohrožovat svobodu jiného občana[2].

Lze konstatovat, že žádný právní předpis používající pojmu veřejná správa neobsahuje její definici.  Německý administrativista E. Forsthoff dokonce prohlásil, že veřejná správa může být jen popsána, nikoli však definována.[3] 

Na základě výše uvedeného je snad možno veřejnou správu charakterizovat jako :

“soustavu řídících i výkonných činností, které vyplývají z objektivní potřeby organizovaného uspořádání společnosti a jsou na území státu zabezpečovány specifickými orgány veřejné správy“.

      Po druhé světové válce nebyl v praxi pojem veřejná správa rozšířen tak jako je tomu v současné době. Tato situace souvisela se skutečnosti, že územní samospráva v současném pojetí v podstatě neexistovala, když tehdejší národní výbory byly „orgány státní moci a správy samosprávného charakteru“. Stát v té době svěřoval výkon státní správy nestátním subjektům ve velmi omezeném rozsahu (jednalo se např. o regresní řízení, které bylo svěřeno tehdejším okresním ústavům národního zdraví. Orgány Revolučního odborového hnutí pak vykonávaly správu nemocenského pojištění). Za této situace běžně používaný pojem státní správa plně zahrnoval existující reálnou skutečnost. Nicméně s navracením samosprávy obcím, vytvořením krajů jako vyšších územně samosprávných celků a rozvíjejícím
se systémem zájmové samosprávy se vytvořil ve společnosti vedle státní správy i subsystém
samosp1rávy vykonávaný nikoliv orgány státní správy, ale veřejnoprávními korporacemi samosprávného charakteru.

V současném pojetí tak chápeme veřejnou správu v ČR jako systém složeny z části (subsystému), kterou je státní správa a z části (subsystému) tvořené samosprávou. Nicméně za součást veřejné správy je vedle správy území státu, krajů a obcí, správy veřejných financí, správy užívání veřejných věcí

a zařízení považována i správa veřejných záležitostí. Její smysl je dán:

“objektivní potřebou existence organizovaného a řízeného uspořádání společnosti prostřednictvím vytváření pro cílové subjekty přijatelných

○ vnitřních vztahů,

○ souborů mechanismu,

○řídících procesů

 v zájmu bezkonfliktního vývoje společnosti“.

Veřejná správa je formou společenského řízení. Jde tedy

o řízení lidí lidmi.

Vykonavateli veřejné správy jsou lidé (způsobilé fyzické osoby, které  jsou v přímém  kontaktu s jejími adresáty, tj. cílovými subjekty  veřejné správy) a lidmi jsou také adresáti jejího působení.

1.2          FUNKCE VEŘEJNÉ  SPRÁVY

Zobecněním výše uvedeného můžeme obecně vymezit následující funkce veřejné správy :

Ø  MOCENSKÁ – je jednoznačně nejvýraznější funkci veřejné správy, když disponuje veřejnou mocí, tedy schopností autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů. Rozhodnutí z moci veřejné není závislé na vůli subjektu, o kterém je rozhodováno. Prvotním nositelem veřejné moci je vždy stát, který však může některé činnosti delegovat na jiné orgány.

Ø  OCHRANNÁ  - když  úkolem veřejné správy hrozbami zvenčí (vnější ochrana).

Ø  ORGANIZAČNÍ – veřejná správa organizuje státní záležitosti (členění státu na menší územní celky – regiony, kraje, okresy, obce), vytváří organizační struktury dle obsahu činností (např. správa obrany státu, správa soudů, správa katastrů) a organizuje zdravotní a vzdělávací služby a služby sociálního zabezpečení.

Ø  REGULAČNÍ  – vytváření takového systému řízení, společnosti, který se zakládá na politickém pluralismu vzájemné komunikaci, solidaritě a toleranci a umožňuje trvalá nebo dočasná sdružení občanů a jejich shromažďování.

Ø  SLUŽBY VEŘEJNOSTI  - veřejná správa rovněž plní funkci služeb veřejnosti, kterými jsou např. služby sociální, finanční, pečovatelské, hospodářské, atd..

1.3          VZTAH STÁTNÍ SPRÁVY  SAMOSPRÁVY

Státní správa

Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem. Je tedy nezastupitelnou součásti veřejné správy, kterou vytváří spolu se samosprávou. Státní správa však tvoří základ a jádro veřejné správy, když je odvozená od samotné podstaty státu, od podstaty a způsobu realizace státní moci. Svým charakterem je zvláštním druhem společenského řízení, uskutečňovaného státem. Z hlediska forem činnosti státu (moc zákonodárná, výkonná, soudní) představuje realizaci výkonné moci státu.

Obsahem státní správy je:

·           řídící proces směřující k cílené aktivaci chování subjektů, vůči nimž směřuje (k dosažení stavu, který je v souladu se stanoveným cílem),

·           regulační proces cílené stabilizace takového chování (udržení žádoucího stavu v určitých mezích nebo obnovení nežádoucím způsobem narušeného předchozího stavu).

Státní správa tím v sobě účelně spojuje prvky řízení i regulace, které slouží k realizaci výkonné moci. Svou povahou je tak organizující a mocensko ochrannou činnosti státu.

Specifika státní správy vyplývá i ze skutečnosti, že

Ø  ve vztahu k zákonům se jedná o činnost výkonnou (vykonává zákony)
a podzákonnou (je vázána zákony),

Ø  ve vztahu k těm, vůči nimž směřuje (objektům státní správy), je činnosti nařizovací. To vyplývá z oprávnění orgánů státní správy vydávat normativní (vyhlášky, nařízení) i individuální správní akty (správní rozhodnutí), včetně vynutitelnosti jejich plnění (sankce za správní delikty).

Stát jako subjekt veřejné správy vykonává státní správu zejména prostřednictvím správních úřadu (ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, odvětvových územních správních úřadů, veřejných ozbrojených sborů a jiných subjektů, o nichž to stanoví právní předpisy).

Samospráva

Samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty než státem,
a to nestátními subjekty označovanými jako veřejnoprávní korporace. Ve veřejné správě jako správě státu představuje samospráva výkonné působení a ovlivňování společenského života prostředky
nestátního charakteru (např. kolektivní rozhodování, volba orgánů apod.), tj. takovými prostředky, které nemají státně mocenskou povahu. Tím se samospráva nejvíce liší od státní správy, která je ve své podstatě mocenským nástrojem realizace vůle státu.

Vznik a rozvoj samosprávy je do jisté míry závislý na pluralitě společenských a politických zájmů
ve společnosti zorganizované ve stát a na navazujícím partnerském vztahu státu
a veřejnoprávních korporací. To umožňuje státu svěřit výkon vymezených úkolů správy státu jim aprobovanými veřejnoprávními subjekty. Samospráva tak představuje tu část veřejné správy, která
je zákony svěřená subjektům, jichž se bezprostředně týká. Proto hovoříme
o samosprávě jako o části správy státu, která je decentralizována na subjekty nestátního charakteru, tedy veřejnoprávní korporace.

Cílem subjektů samosprávy je realizace vlastní samosprávné moci, která však v sobě zahrnuje:

·           prvotní samosprávnou pravomoc rozhodování v otázkách, kdy stát ponechává plně na samosprávných orgánech tvorbu jejich samosprávné moci (vytváření svých orgánů, nakládání s majetkem apod.),

·           výkonnou samosprávnou pravomoc k výkonu nejen vlastních samosprávných aktů,
ale i k samosprávnému výkonu zákonů v podmínkách působení samosprávných orgánů.

Jako státní správa i samospráva v sobě zahrnuje řídící a regulační procesy. Zde se však projevují jinak, a to zejména tím, že směřuje k zajištění samořízení a samoregulace. Obdobně i samosprávu lze též charakterizovat jako činnost:

·           podzákonnou (regulují chování svými právními předpisy)

·           výkonnou (realizují zákony i své právní předpisy v praxi),

·           nařizovací (uplatňují své mocenské nástroje).

Státní správa i samospráva se vyznačují řadou specifických a svým způsobem protikladných charakteristických znaků vyskytujících se v činnosti jejich orgánů, které obě částí (subsystémy) veřejné správy vzájemně vymezují. S jistou mírou zobecnění je možno upozornit na následující. S jistou mírou zobecnění je možno vymezit tyto významné rozlišující znaky.

1.4          VEŘEJNÁ SPRÁVA  A  SAMOSPRÁVA

V souvislosti s následujícím pojednáním o organizačním a funkčním pojetí veřejné správy je třeba se zmínit i o vztahu veřejné a soukromé správy. V předchozím výkladu již byla veřejná správa dostatečně charakterizována jako správa veřejných záležitostí a správa ve veřejném zájmu. Subjekty, které ji vykonávají jako právem uloženou povinnost tak činí z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů.

Soukromá správa se oproti veřejné vyznačuje tím, že se jedná o správu:

• soukromých záležitostí v soukromém zájmu,
• vykonávanou soukromými osobami, řídícími se přitom vlastní vůli a sledující určitý vlastní cíl.

Typickým příkladem soukromé správy je správa vlastního majetku, která vždy naplňuje uvedené znaky.

Význam rozlišování veřejné a soukromé správy spočívá i v tom, že na výkonu veřejné správy se mohou za určitých okolností podílet také subjekty soukromoprávního charakteru.
Jde o případy kdy subjekty veřejné správy dovoleně (nikoliv rozporu s obecně závaznými právními předpisy) zadají u soukromoprávních subjektů výkon tzv. veřejných služeb, jež by jinak měly provést samy. Je-li takováto veřejná služba subjektu soukromoprávnímu zadána, nejedná se o výkon správy soukromé, nýbrž o správu veřejnou. Rozhodné je, že je:

·      vykonávána ve veřejném zájmu,

·      v mezích příslušných veřejnoprávních podmínek.

Z uvedeného vyplývá, že z hlediska organizačního pojetí je rámec veřejné správy užší, než rámec veřejné správy vymezený jejím funkčním pojetím. Odborná veřejnost se dosud nesjednotila na jednoznačné klasifikaci výkonu veřejné správy subjekty soukromoprávními. Hovoří se o jejím přenesení, delegování, propůjčení nebo i o výkonu nepřímé veřejné správy. Typickým příkladem potvrzujícím výše uvedené jsou tzv. veřejné stráže, kam patří např. myslivecká stráž, rybářská stráž, vodní stráž
či lesní stráž. Jedná se o fyzické osoby, kterým zákon svěřil veřejnoprávní výkon dozoru v některých specializovaných oblastech ochrany životního prostředí. Obdobné postavení mají kupříkladu i sčítací komisaři či revizoři, ředitelé škol apod.

1.5          PRVOTNÍ PRÁVNÍ PRAMENY VEŘEJNÉ SPRÁVY

Právní věda rozlišuje prameny práva v materiálním a ve formálním slova smyslu takto:

·         v materiálním smyslu jsou za prameny práva považovány příčiny, které ovlivňuji obsah práva, tedy společenské poměry, veřejné zájmy, historické události. Tyto prameny práva jsou pak zdrojem pramenů správního práva ve formálním smysl;

·         ve formálním smyslu jako vnější právní formu, v niž je obsaženo příslušné obecně závazné pravidlo chování, jehož dodržování je zajišťováno veřejnou moci (právní předpisy).

Právní řád České republiky je tvořen hierarchicky uspořádanými právními předpisy, které vymezuji a ovlivňuji veřejnou správu jak hlediska jejího funkčního, tak organizačního pojetí. Z hlediska právní síly a významu jsou obecně závazné právní předpisy tvořící právní řád rozdělovány na prvotní a podzákonné.

Právní předpisy se odlišují od ostatních normativních aktů, jakými jsou interní a individuální předpisy, svou obecnou závaznosti. Jsou proto vymezovány jako obecně závazné právní předpisy, které tvoří součást právního řádu České republiky a jsou vydávané orgány veřejné moci při výkonu veřejné správy. Právní předpisy se člení na:

Prvotní (originární), kterými jsou podle právní síly

·         Předpisy ústavního pořádku

·         Ratifikované a publikované mezinárodní smlouvy

·         Zákony a zákonná opatření Senátu

Podzákonné (derivátní), kterými jsou:

·         Nařízení vlády České republiky

·         Vyhlášky ústředních správních úřadů

·         Nařízení územně samosprávných celků (obcí a krajů) a s výhradou i jejich obecně závazné vyhlášky

!!!! Podzákonné právní předpisy jsou součásti následujícího výkladu o funkčním pojetí veřejné správy, a to části „formy výkonu veřejné správy“.

Prvotní (originární) obecně závazné právní předpisy

Do této skupiny nejvýznamnějších právních předpisů, které ve všech případech schvaluje Parlament České republiky, a jsou publikovány ve Sbírce zákonů České republiky nebo Sbírce mezinárodních smluv řadíme právní předpisy

Ø  Ústavního pořádku, které společně vytváří tzv. ústavní pořádek České republiky (ústavní zákony).

Ø  Mezinárodní smlouvy – ratifikované a publikované

Ø  Zákony a zákonná opatření senátu

Právní předpisy ústavního pořádku tvoří

■ Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Ústava). Charakterizuje ČR jako stát typu parlamentní demokracie s omezenými pravomocemi prezidenta republiky a s odpovědnosti vlády vůči zákonodárnému orgánu.

■ Listina základních práv a svobod (LZPS), která byla znovu publikována jako Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky. LZPS byla dříve publikována jako Ústavní zákon Federálního shromáždění ČSFR pod č. 23/1991 Sb. Vymezuje základní lidská práva a svobody s tím, že k jejich omezování či zeslabování může dojít jen ve výjimečných případech, při splnění přísně stanovených podmínek a svěřuje je pod ochranu soudní moci. Dále vymezuje nezbytnou úctu k právům a svobodám. Listina vzhledem k svému obsahu bývá považována za základní soukromoprávní kodex.

■Další ústavní zákony jsou např.:

Ústavní zákon č. 4/1993 S., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky,

Ústavní zákon č. 29/1993 Sb., o některých dalších opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní republiky,

Ústavní zákon č. 102/1930 Sb. z. a n. o úpravě státních hranic s Německem, Rakouskem a Maďarskem,

Ústavní zákon č. 205/1936 Sb. z. a n. o úpravě státních hranic s Německem,

Ústavní zákon č. 43/1988 Sb., o souhlasu ke změnám hranic České socialistické republiky na hraničních vodních tocích s Polskou lidovou republikou

Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků.

Právní předpisy tzv. ústavního pořádku se vyznačují mimo výše uvedeného i značnou mírou stability (mají rigidní – neměnný charakter), která je zajišťována potřebou vyššího počtu hlasů poslanců a senátorů při schvalování, doplňování nebo měnění ústavních zákonů, a to 3/5 většinou všech poslanců a 3/5 většinou přítomných senátorů (Čl. 9 odst. 2 a Čl. 39 odst. 4 Ústavy). Zmiňována stabilita umožňuje, aby se z nich odvozené zákony mohly připravovat a následně působit s co nejdelší perspektivou. Ochranou ústavnosti je pověřen Ústavní soud.

Mezinárodní smlouvy

Podle čl. 10 Ústavy České republiky jsou vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, součástí právního řádu. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy jsou závazné a mají přednost před vnitrostátními zákony.

Citované ustanovení upravuje inkorporaci uvedených mezinárodních smluv do českého právního řádu. Pro schválení mezinárodních smluv se vyžaduje stejný způsob hlasování a počet hlasů jako v případě ústavních zákonů. Tím se však nestávají součásti ústavního pořádku.

Zákony a zákonná opatření Senátu Parlamentu České republiky.

Zákony řadíme rovněž mezi originární, tj. neodvozené a tedy prvotní normativní akty, a to přesto, že musí být v souladu s nepočetnými předpisy ústavního pořádku a mezinárodními smlouvami splňujícími výše uvedené požadavky. Jsou dominujícím pramenem práva. Jejich výsadní postavení vyplývá ze skutečnosti, že jsou produktem zákonodárné moci svěřené Parlamentu České republiky, Ministerstvu aj.. Může je rušit opět jen zákon nebo Ústavní soud. Mají značný vliv na veřejnou správu, která je ve vztahu k zákonům činnosti podzákonnou (řídí se zákony) a výkonnou (vykonává zákony).

Příklad:

·         pouze zákonem lze zřídit ústřední správní úřad a stanovit mu jeho působnost,

·       pouze zákonem stanoveným způsobem může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků,

·       pouze zákonem lze svěřit orgánům samosprávy výkon státní správy

Zákon je určující v procesu realizace práva a je i kriteriem jeho kontroly. V případě rozporu nižší normy se zákonnou postupuje soud podle ustanovení zákona. Přednostní postavení formy zákona má pro veřejnou správu zásadní význam. Zákony jsou zprostředkujícím článkem, v němž jsou zachyceny významné instituty veřejné správy, jejich prostředky, cíle ale i hranice. Veřejná práva je povinna zákony prosazovat a aktivně uskutečňovat.

Prameny právní úpravy veřejné správy představují početný soubor zákonů, které ji vymezují. Z pohledu zaměření této práce patří k nejvýznamnějším:

·         zákon č. 500/2006 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů.,

·         zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy v ČR, ve znění pozdějších předpisů

·         zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů

·         zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů

·         zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů

·

Zákonná opatření Senátu Parlamentu České republiky jsou vydávána na návrh vlády podle čl. 33 Ústavy v případě, že dojde k rozpuštění Poslanecké sněmovny nebo v době její jiné nečinnosti. Jsou vydávána pouze ve věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by jinak přijetí zákona. Zákonné opatření musí být následně schváleno na prvním zasedání Poslanecké sněmovny po zahájení její činnosti. Nedojde-li k takovému schválení, pozbývá další platnosti. Zákonná opatření Senátu nelze přijímat ve věcech Ústavy, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, volebního zákona a mezinárodních smluv.

V kapitole je první řadě věnovaná pozornost obecnému vymezení pojmu veřejné správy, která není dosud autoritativně definičně vymezena. Vymezení obsahu pojmu proto vyžaduje rozsáhlejší výklad včetně některých historických aspektů nedávné minulosti, včetně jejich funkcí.

Následně je řešena v obecnější formě problematika vztahu dvou subsystému veřejné správy, tedy státní správy a samosprávy a pramenů jejich právní úpravy. autoObsahuje jeden až dva krátké odstavce, kterými shrneme právě probranou látku.